Représentant plus de 30% du budget européen avec une enveloppe annuelle dépassant les 9 milliards d’euros pour l’agriculture française, la Politique Agricole Commune (PAC) est un outil essentiel à la durabilité des agricultures française et européennes.
La Politique agricole commune (PAC) est la seule véritable politique européenne intégrée. Assortie d’un budget spécifique, elle permet d’accompagner l’agriculture, les agricultrices et les agriculteurs face aux nouveaux défis qu’ils rencontrent tout en répondant à certains objectifs généraux, clairement mentionnés dans les textes européens :
Première politique commune de l’Union européenne, la Politique agricole commune (PAC) créée en 1962 est le symbole de l’ambition européenne et du choix des Etats européens de mettre en commun leurs ambitions et leurs moyens pour nourrir l’Europe exsangue de l’après-guerre.
Cette politique a permis de relever le défi de l’autosuffisance alimentaire à l’échelle de notre continent. Elle a contribué à développer une offre alimentaire européenne qui constitue par sa qualité, son abondance et sa diversité, notamment en France, une composante essentielle du patrimoine historique et culturel. En mettant en œuvre la PAC, les Etats européens se sont également dotés d’outils puissants permettant d’orienter l’agriculture en fonction d’objectifs stratégiques répondant aux attentes des citoyens.
Elle a également eu des résultats en matière de performance économique de l’agriculture et de l’industrie agroalimentaire en Europe. Au fil des réformes, elle s’est adaptée au contexte de plus en plus ouvert des échanges agricoles, en faisant le choix de maintenir un modèle d’exploitations familiales présent sur l’ensemble des territoires, y compris les plus défavorisés.
L’histoire récente de l’agriculture en Europe est ainsi indissociable des politiques d’accompagnement qui ont été mises en place successivement.
Pour répondre aux nombreux objectifs qui lui sont assignés, la politique agricole commune doit bénéficier d’un budget à la hauteur de l’ambition portée, des sujets traités et de son caractère multifonctionnel.
Pour l’exercice 2014-2020, 362,8 milliards d’euros ont été alloués au financement de la PAC, soit un peu moins de 40% du budget de l’UE. Mais les dépenses de la PAC ne représentent qu’à peine 0.5% du PIB de l’UE soit 1% des dépenses publiques des Etats membres. Ce qui est relativement faible en comparaison des externalités positives engendrées par celle-ci pour les agricultures et les territoires.
Concernant la programmation actuelle, entre les années 2021 et 2027, le budget européen consacré à la PAC atteint 386,8 milliards d’euros, dont près de 75% ciblés vers le premier pilier, le FEAGA, le reste allant abonder le FEADER, second pilier de la PAC. Avec la mise en place d’une période de transition entre la nouvelle et l’ancienne programmation, les dispositions de la PAC 2014-2020 ont été prolongées lors des années 2021 et 2022, en étant financées par le budget de la nouvelle programmation 2021-2027, laissant véritablement 264 milliards d’euros pour la période 2023-2027.
Parce que la PAC est amenée à s’adapter en permanence aux évolutions de l’agriculture, elle connaît des réformes successives. Selon les Chambres d’agriculture, l’objectif pérenne de maintenir l’agriculture au cœur de l’ambition européenne, ne doit cependant pas être perdu de vue et doit répondre à plusieurs enjeux :
Au 1er janvier 2023, la nouvelle programmation de la PAC est entrée en application dans les différents états membres. En France, comme dans les autres pays, les dispositifs d’aide sont décrits dans des Plans Stratégiques Nationaux, qui apportent leurs lots de nouveautés par rapport à l’ancienne programmation.
Vous trouverez ci-dessous des informations sur les évolutions apportées par la programmation 2023-2027 ainsi qu’une description des dispositifs de la PAC en France : leurs conditions d’accès ainsi que les budgets qui leur sont propres.
L’entrée en vigueur de la nouvelle programmation de la PAC au 1er janvier 2023 fait suite à plusieurs années de discussions et de débats au sein des institutions européennes ainsi que nationales. Cette nouvelle programmation, qui a pour ambition d’être plus verte et plus sociale, apporte différentes évolutions sur la manière dont les états gèrent la PAC, mais également sur les dispositifs d’aides et sur les critères d’accès.
Après une première proposition de la Commission européenne en juin 2018 concernant la réforme de la PAC, et à la suite d’une série de trilogue, les règlements européens relatifs à la PAC actuelle ont été adoptés en décembre 2021.
Pour la programmation 2023-2027, les Etats membres ont dû rédiger des Plans Stratégiques Nationaux (PSN), examinés et validés par la Commission Européenne. Ces PSN précisent les traductions nationales des mesures liées aux soutiens directs, au développement rural ainsi que des mesures de soutien des marchés permises par la PAC, tout en justifiant leur contribution à la réalisation d’objectifs économiques, sociaux et environnementaux.
Parmi les évolutions communes à tous les états membres :
Une des évolutions majeures de cette PAC est la mise en place de l’éco-régime, soutien direct pour les agriculteurs qui respectent des pratiques bénéfiques pour le climat, l’environnement ou encore le bien-être animal. Chaque état membre a pu préciser ses propres critères d’accès à ce versement, la France ayant choisi de se baser sur trois voies :
La déclinaison française de la PAC est précisée au niveau de son PSN, validé en août 2022 par la Commission européenne. Parmi les changements que la France a choisi de réaliser par rapport à l’ancienne programmation, plusieurs dispositifs d’aides ont été modifiés ou créés :
La gouvernance de certaines mesures du FEADER a aussi été bouleversée avec l’entrée en application de cette nouvelle PAC. Par exemple, la dotation jeune agriculteur (DJA), auparavant gérée par l’état, l’est désormais par les régions.
La PAC actuelle est en vigueur depuis le 1er janvier 2023. Ces mesures sont entrées en œuvre à la suite de la validation du plan stratégique national français par la Commission Européenne le 31 août 2022 et de plusieurs années de négociations au niveau national et européen.
Cet article reprend dans les grandes lignes les dispositions actuelles de la PAC en France au niveau budgétaire et réglementaire.
Le budget de la PAC est encadré au niveau européen par le cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027 qui alloue 386.6 milliards d’€ à la PAC sur les 7 années de la programmation. En 2022, ce sont environ 58.3 milliards d’€ qui ont été distribués aux 27 Etats membres, la France étant historiquement et relativement à sa surface agricole, le premier pays bénéficiaire de la PAC avec environ 9 milliards d’€ de budget par an.
Pour la programmation 2023-2027, le règlement européen 2021/2115 établit les règles relatives aux plans stratégiques nationaux dans le cadre de la PAC. Nouveauté de cette programmation, chaque Etats membre doit alors rédiger son plan stratégique national, c’est-à-dire exposer la manière dont il entend décliner les mesures de la PAC à l’échelle nationale. Ainsi, les règles de la PAC au niveau français pour la programmation 2023-2027 se basent sur le plan stratégique national validé par la commission européenne le 31 août 2022. Le PSN est accompagné d’un cadre budgétaire national détaillant les enveloppes prévues pour les différents dispositifs.
La dernière version du PSN est consultable sur le site du ministère de l’agriculture.
La PAC est fondée sur deux piliers avec deux budgets distincts. Au niveau français ces deux piliers s’articulent de la manière suivante :
Afin de bénéficier des aides directes, un certain nombre de critères de base sont à respecter. Ces critères peuvent être des pratiques agricoles respectueuses de l’environnement (conditionnalité), ainsi que des conditions relatives aux surfaces agricoles et aux bénéficiaires.
La conditionnalité est un ensemble de règles à respecter par un bénéficiaire des aides de la PAC afin de recevoir de manière complète les aides auxquelles il est éligible. Le respect de ces pratiques conditionne l’accès aux aides du premier pilier ainsi que la majorité des aides du second pilier.
Deux grands types de mesures constituent la conditionnalité de la PAC :
Les BCAE : Bonnes conditions agro environnementale, exigences propres aux aides de la PAC
Les ERMG : exigences réglementaires en matière de gestion correspondant à des normes européennes existantes par ailleurs (Directive cadre sur l’eau, directive sur l’utilisation des pesticides, …) dont le non-respect entraine des retenues sur le versement des aides.
Les mesures de la conditionnalité cherchent à répondre à différents enjeux :
| Enjeu | BCAE | ERMG |
|---|---|---|
| Changement climatique/ Stockage de carbone | BCAE 1 : Maintien des prairies permanentes | |
| BCAE 2 : Protection des zones humides et des tourbière (mise en œuvre en 2025) | ||
| BCAE 3 : Interdiction de brûlage des chaumes sauf pour raison phytosanitaire | ||
| Eau | BCAE 4 : Etablissement de bandes tampons le long des cours d’eau | ERMG 1 : Directive « politique communautaire dans le domaine de l’eau |
| ERMG 2 : Directive 91/676/CEE : « protection des eaux contre la pollution par les nitrates | ||
| Sols | BCAE 5 : Gestion du travail du sol réduisant le risque de dégradation et d'érosion du sol en tenant compte de la déclivité | |
| BCAE 6 : Couverture minimale des sols nus pendant les périodes sensibles | ||
| BCAE 7 : Rotation des cultures sur les terres arables à l’exception des cultures sous eau | ||
| Biodiversité et paysage | BCAE 8 : Maintien des éléments topographiques (haies, bosquets, mares); Interdiction de taille des haies et des arbres pendant la nidification et la reproduction des oiseaux | ERMG 3 : Directive 2009/147/CE « conservation des oiseaux sauvages » |
| BCAE 9 : Interdiction de convertir ou de labourer des prairies permanentes dites sensible (Natura 2000) | ERMG 4 : Directive 92/43/CEE « conservation des habitats naturels et de la faune et flore sauvages » | |
| Sécurité des denrées alimentaires | ERMG 5 : Règlement (CE) n°178/2002 sur principes généraux et prescriptions générales de la législation alimentaire | |
| ERMG 6 : Directive 96/22/CE relative à l’interdiction de certaines substances à effet hormonal ou thyréostatique, beta agonistes | ||
| Utilisation des produits phytopharmaceutique | ERMG 7 : Directive 1107/2009 relative à la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques | |
| ERMG 8 : Directive 2009/128 /CE sur l’utilisation des pesticides compatible avec le développement durable | ||
| Bien-être animal | ERMG 9 : Directive 2008/119/CE sur les normes minimales relatives à la protection des veaux | |
| ERMG 10 : Directive 2008/120/CE sur les normes minimales relatives à la protection des porcs | ||
| ERMG 11 : Directive 98/58/CE sur les normes minimales relatives à la protection des animaux dans les élevages |
Le non-respect des exigences liées à une ou plusieurs ces mesures entrainent des réductions sur les montants versés pouvant aller de 1% à 15% en fonction de la gravité et de la répétition de l’anomalie.
Depuis 2023, les agriculteurs souhaitant bénéficier des aides du premier pilier ainsi que d’une majorité des aides du 2nd pilier, doivent répondre à la définition de l’agriculteur actif. Pour cela, le demandeur des aides doit cotiser à l’ATEXA et s’il a plus de 67 ans, ne pas faire valoir ses droits à la retraite. Pour des formes sociétaires, la présence d’au moins un associé répondant à ces critères donne à l’exploitation le caractère d’agriculteur actif. Des dispositions particulières existent également pour les formes sociétaires sans cotisant à l’ATEXA.
Les aides surfaciques sont versées uniquement sur des surfaces agricoles : surface comportant un couvert de production agricole y compris fourrage et jachère. En fonction des aides différentes règles d’admissibilité de la surface existent également et conditionne l’accès à ces dispositifs. Les conditions d’admissibilité sont différentes également en fonction du type de surface agricole (terre arable, culture permanente, prairie permanente)
Le premier pilier de la PAC est constitué d’un ensemble de paiements directs ayant pour objectif le soutien au revenu des exploitations agricoles. Le budget du premier pilier se répartit en France de la manière suivante pour l’année 2023 :
L’aide de base ou DPB représente la majorité du budget du premier pilier (48.3%). Son objectif principal est de contribuer au revenu des agriculteurs. Le portefeuille de DPB à l’échelle national est fixe, ce qui implique que chaque DPB a une valeur faciale qui lui est propre. Par exemple un agriculteur peut disposer de plusieurs DPB ayant chacun une valeur différente. Cette valeur dépend d’un historique départemental impliquant donc que la valeur d’un DPB est différente d’un territoire à un autre. Historiquement les régions céréalières du nord de la France ont hérité de DPB plus élevés que les zones d’élevage du Sud.
Pour la programmation 2023-2027, ces différences de montant seront réduites afin de faire converger les valeurs des DPB vers une moyenne nationale de l’ordre du 130€/ha.
L’écorégime est un dispositif existant depuis la réforme de la PAC 2023 comme programme spécifique pour le climat et l’environnement. Il prend la forme d’un paiement direct versé sur toute la surface admissible des exploitations qui s’engagent à mettre en place des pratiques respectueuses de l’environnement. Il est versé sur toute la surface de l’exploitation. Pour accéder à l’écorégime une exploitation agricole peut choisir l’une des trois voies existantes :
En fonction du niveau d’exigence respecté l’exploitation a accès à l’un de ces trois niveaux de paiement sur l’intégralité des surfaces, avec les montants relatifs, pour la campagne 2023 :
Un bonus haie, accessible à partir de 7% de haies sur la SAU, est cumulable avec la voie des pratiques ainsi que la voie des certifications. Le montant versé est de 7€/ha.
Le paiement redistributif est une aide complémentaire versée sur les 52 premiers hectares d’une exploitation agricole. Le montant versé est fixé à 48€/ha pour l’ensemble de la programmation 2023-2027. La transparence GAEC s’applique au regard des parts détenues par chaque associé d’une société en GAEC.
Cette aide vient compléter les aides à l’installation du 2nd pilier. Elle est versée aux jeunes agriculteurs récemment installés pendant une durée de 5 ans. Le montant de cette aide s’élève à 4300€/exploitation avec application de la transparence GAEC.
Une aide couplée est versée en fonction d’une production bien précise, à l’inverse d’une aide découplée versée indépendamment du type de production présent sur la parcelle. Les aides couplées représentent 15% du budget du premier pilier et se répartissent de la manière suivante pour les secteurs concernés :
Les aides couplées végétales
Les aides couplées végétales visent différents types de cultures. La majorité du budget est alloué aux protéines végétales qu’elles soient fourragère, à graine ou bien à destination de la production de semence.
Les aides couplées animales
A destination des ruminants exclusivement les aides couplées animales se répartissent de la manière suivante.
La grande nouveauté de cette programmation concerne l’aide bovine qui a été entièrement restructurée afin de favoriser l’engraissement et limiter le chargement sur les exploitations d’élevage.
Le second pilier de la PAC comprend les aides au développement agricole et rural ainsi que des mesures favorables à l’environnement. La mise en œuvre du FEADER pour la programmation 2023-2027 est partagée entre l’Etat et les régions. Les mesures surfaciques (et assimilées) étant gérées par l’Etat et les mesures non surfaciques étant gérées par les régions. Ces mesures sont financées d’une part avec du budget FEADER, complété par un cofinancement, national ou régional selon la mesure. Les moyennes annuelles budgétaires sont les suivantes, avec les données disponibles :
| FEADER | Etat | Total | |
|---|---|---|---|
| ICHN | 717M € | 383M € | 1100M € |
| BIO | 197M € | 144M € | 340M € |
| MAEC (syst, forf, loc, API, PRM) | 209M € | 54M € | 263M € |
| Prédation | 28M € | 7M € | 35M € |
| Assurance récolte | 186M € | 0M € | 186M € |
| Investissements | 367M € | ||
| Aides à l'installation | 112M € | ||
| Leader | 100M € | ||
| Autres | 92M € | ||
| Total | 2008M € |
L’indemnité compensatoire de handicap naturel (ICHN) a pour objectif de soutenir l’agriculture dans les zones où les conditions d’exploitation sont difficiles. C’est une aide fondamentale pour maintenir l’activité agricole dans les zones de montagne et les zones défavorisées. Cette aide se base sur un zonage et les montants unitaires varient en fonction des zones défavorisées pour tenir compte du différentiel de handicap.
C’est la plus importante des aides du second pilier. Avec un cofinancement de l’Etat à hauteur de 35%, son budget annuel sur la programmation s’élève à 1.1Md d’€.
Les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC) sont des engagements de 5 ans qui visent à mettre en place des pratiques favorables au climat et à l’environnement. Il est question dans ce paragraphe des MAEC surfaciques qui, à l’inverse des MAEC forfaitaires, sont gérées par l’Etat. La liste des MAEC surfaciques est définie dans le PSN.
Elles ciblent quatre enjeux : eau, sol, climat, biodiversité. Chaque région définit, par le biais d’une CRAEC (commission régionale agroenvironnementale et climatique) menée par la DRAAF, les MAEC surfaciques les plus pertinentes pour leur région en fonction des zones et des enjeux environnementaux du territoire, les enjeux, les mesures et les périmètres géographiques sur lesquels seront ouvertes les mesures. Des opérateurs du territoire (Chambres d’agriculture, Parc naturel, syndicat d’eau, …) se positionnent sur des PAEC (projet agroenvironnemental et climatique) afin de proposer les différentes mesures à la contractualisation pour les agriculteurs et d’assurer l’animation autour de celles-ci. Il existe deux types de mesures : les mesures systèmes, pour lesquelles le cahier des charges s’applique sur au moins 90% de l’exploitation, et les mesures localisées, pour lesquelles les engagements sont pris à la parcelle. Les montants sont nationaux et fixés dans le PSN, ils correspondent aux surcoûts et manques à gagner qui découlent des obligations à respecter. Avec un cofinancement de l’ordre de 80%, le budget annuel total alloué aux MAEC s’élève à 219 Millions d’€.
L’aide à la conversion vise à aider les agriculteurs se lançant dans une démarche d’agriculture biologique en compensant les surcoûts et les manques à gagner liés à l’adoption des pratiques du cahier des charges Agriculture Biologique. L’aide à la conversion est un engagement sur 5 ans. Le montant versé dépend de la surface, mais également du type de production réalisé sur l’exploitation. Le budget annuel dédié à l’aide à la conversion est de 340 millions d’euros sur la programmation 2023-2027.
Dans le PSN français, il existe plusieurs dispositifs de gestion des risques : l’aide à l’assurance multirisque climatique et l’aide aux fonds de mutualisation en cas d’aléas sanitaires et d’incidents environnementaux (FMSE). La première consiste en une prise en charge partielle du paiement de la cotisation d’une assurance récoltes, le taux de prise en charge pouvant aller jusqu’à 70%. Le FMSE, quant à lui, permet de soutenir un fonds de mutualisation agréé par les pouvoirs publics qui intervient pour indemniser les agriculteurs pour les pertes liées à une maladie animale, un organisme nuisible aux végétaux ou encore un incident environnemental.
> Pour en savoir plus sur la gestion des risques et l’assurance récoltes
La mise en œuvre du FEADER est partagé entre l’Etat et les Régions. Les mesures présentées ci-dessus sont toutes gérées par l’Etat. Les régions ont pour la programmation 2023-2027 un panel d’interventions non surfaciques. Les mesures à gouvernance régionales sont les suivantes :
Afin d’accéder aux différents dispositifs de la PAC, les exploitants agricoles doivent faire une demande d’aide via la demande unique sur Telepac. Ce site, administré par l’ASP (agence de service et de paiement), permet aux agriculteurs de déclarer leurs surfaces et leur cheptel ainsi que de demander les différentes aides auxquelles ils peuvent prétendre.
Cette demande se fait sur un temps limité : du 1er avril au 15 mai chaque année pour les surfaces et les demandes d’aides et du 1er au 31 janvier pour les effectifs ovins et caprins, et jusqu’au 15 mai pour les effectifs bovins, s’en suit une période de droit à l’erreur jusqu’au 20 septembre durant laquelle les déclarations peuvent être modifiées.
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Les Chambres d’agriculture accompagnent historiquement les agriculteurs dans leurs démarches d’accès aux aides de la PAC. En 2019, le réseau a réaffirmé son engagement au côté des agriculteurs en se fixant l’objectif ambitieux d’accompagner 25% des déclarations PAC tout en renforçant l’autonomie des exploitants agricoles dans leur déclaration grâce à des outils performants comme MesParcelles. Ainsi, ce sont plus de 75 000 déclarations PAC qui sont accompagnées chaque année par les conseillers du réseau des chambres d’agriculture.
Par ailleurs, en 2023 a été mise en œuvre une nouvelle PAC avec une règlementation changeante. Toute réforme de la PAC engendre des impacts importants sur le revenu des agriculteurs. Il est par conséquent primordial d’accompagner chaque agriculteur qui le souhaite afin qu’il puisse prendre les décisions et réaliser les transitions nécessaires sur son exploitation.
Les Chambres d’agriculture ont répondu présent tout au long de la réforme de la PAC afin d’expliquer la nouvelle PAC lors de différents temps. Tout d’abord, lors des sessions publiques et des formations collectives mais également en proposant aux exploitants de simuler les impacts économiques de cette réforme sur leur ferme tout en les accompagnant afin qu’ils effectuent les transitions nécessaires.
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